특집칼럼 01

북미 회담 어디로 가고 있나?

숭실대학교 정치외교학 이정철 교수

세계인의 관심을 끌어 모았던 2차 북미 정상회담이 다소 허무하게 끝났다. 그럼에도 불구하고 시간을 두고 드러나는 여러 정황과 북미 양국의 공식 반응을 종합해보면 회담 결렬이라기보다는 합의에 이르지 못했다고 보는 것이 더 적절할 듯하다. 북한과 미국의 최고 지도자의 입장에 근거해 해석해 볼 때 그렇다는 것이다.

북한 조선중앙통신의 반응이 나온 것은 3월 1일 오전이다.

“조미 수뇌분들께서는 두 번째로 되는 하노이에서의 상봉이 서로에 대한 존중과 신뢰를 더욱 두터이하고 두 나라 관계를 새로운 단계로 도약시킬 수 있는 중요한 계기로 되었다고 평가하시였다…. 생산적인 대화를 계속 이어나가기로 하시였다.” 

물론 북한은 동 성명이 나오기 직전 심야 기자회견 방식을 빌려 김정은 위원장이 “미국 반응에 조미거래 의욕 잃지 않았나 느낀다.”(최선희 외무성 부상)라고 하며 부정적 반응을 먼저 전달했다. 최고 존엄으로서 김정은 위원장이 실패한 회담을 할 수는 없다는 북한 내부 논리에 따르면 북한 주민들이 보게 될 조선중앙통신의 성명보다는 최선희 부상의 성명이 오히려 북한의 진심이 아닌가하는 평가도 있다. 하지만 정말 회담이 실패하고 결렬된 것이었다면 북한은 장시간 침묵을 선택했을 것이다. 회담 결렬에 대해 여러 관료집단들 간의 대응책을 논의하기 위해 정중동의 시간을 가졌을 것이기 때문이다. 그것이 북한 체제의 지금까지 관행이었음을 고려한다면, 예상을 뒤엎고 재빨리 정리되어 발표된 조선중앙통신의 공식 성명이 사실상 김정은 위원장의 의중을 더욱 많이 반영하고 있다고 보는 것이 적절할 것이다.

폼페이오 미국 국무장관과 트럼프 대통령 간 미묘한 차이는 있었지만, 트럼프 대통령의 입장은 분명했다. 그는 회담 후 단독 기자회견에서 다음과 같이 말했다.

“굉장히 좋았다. 우호적이었다. 그냥 갑자기 일어서서 나온 것이 아니라 우호적으로 마무리했다. 악수도 했고 서로 간 따뜻함이 있었다. 이런 따뜻함은 계속 유지되기를 바란다. 앞으로 굉장히 특별한 것을 할 수 있는 준비를 했다고 생각한다…. (회담 재개 여부를) 지금 말하긴 어렵다. 조만간 열릴 수도 있다…. 조만간 이뤄지기를 바란다. 사실 오늘도 거래를 할 수 있었지만, 했다면 내가 전적으로 만족하지 못했을 것 같다…. 김 위원장과 더 좋은 관계를 이어가면서 내 태도가 많이 바뀌었다. 그들도 그들의 관점이 있다는 것을 알게 됐다.”

결국 양 정상은 트럼프 대통령의 기자회견에서도 묻어났듯이 “뭔가 특별한 것을 할 수 있는 준비”를 했다는 것이다. 의도했든 의도치 않았든 북미정상회담의 재개는 시기를 특정할 수는 없지만 어떤 상황에 특정한 이벤트로서 이어질 수도 있을 것이다. 즉, 오히려 이번 회담이 전화위복이 될 여지를 남겨두자는 것이다. 이 점에서 스몰딜(small deal)보다는 노딜(no deal)이 노딜보다는 빅딜(big deal)이 더 좋다는 트럼프 대통령의 스타일이 빚어낸 이런 결과가 도리어 새옹지마처럼 예상치 못한 결과를 가져올 수 있다는 꿈을 가져보면 어떨까.

여러 가지 상황을 종합해본다면, 이번 회담의 대립 지점은 북한과 미국이 사전에 서로 합의한 최소한의 내용에 서명하고 단계적으로 논의를 확대해가는 스몰딜이냐 아니면, +α 즉 북한 측에 따르면 미국이 “시종일관 한 가지를 더 요구”하였다는 그 무엇인가를 추가로 합의하는 빅딜이냐를 둘러싼 논란에 있었던 것으로 볼 수 있다.

리용호 외무상에 따르면 미국이 부분적 제재 해제(2016년 이후 5개 제재 중 민수용을 대상으로 한 제재의 해제)를 단행한다면 북한은 영변 지역 전체의 핵시설, 즉 플루토늄과 우라늄 시설 전체를 폐기할 수 있다고 하였다는 것이다. 북한의 입장에서는 이런 협상안도 파격적이라고 생각했을 것이다. 

그러나 미국 측의 입장은 사뭇 달랐다. 영변 핵 시설 해체론이 너무 오래전부터 회자된 탓인지 몰라도 미국 내 여론은 그 정도의 협상은 스몰딜로 간주하는 것이 지배적 분위기였다. 특히 부분적일지라도 미국이 먼저 제재를 해제하면 영변을 해체하다는 북한의 주장이 불신에 가득 찬 미국 측에게는 이상하게 들렸을 지도 모를 일이다. 

한편 빅딜의 정의와 관련해 폼페이오 국무장관은 기자회견 장에서 미사일 시설과 핵탄두 무기 시스템 그리고 핵 목록 신고 등을 추가로 거론하여 이들 전부 혹은 일부를 포함해야 빅딜이라고 본다는 인상을 남겼다. 

북한이 스몰딜에서 시작하는 단계적 확장을 주장하였다면, 포괄적 합의에 따른 원샷 딜에 가까운 입장을 고수해 온 미국 간 대립은 여전히 좁혀지지 않았다. 리용호 외무상이 말한 미국 측이 요구한 “시종일관 한 가지”가 무엇인지는 알 수 없다. 다만 미국은 기존의 포괄적 요구 사항을 대폭 축소하여 한 가지 요구 사항으로 줄인 것으로 보이는데, 그 내용이 얼마나 어려운 것인지는 아직 알려지지 않고 있다. 또한 양측이 공개하지 않는 이유도 알 수 없다. 

그러나 미국이 제1차 북미정상회담(’18.6.12.) 당시의 입장을 고수하고 있는 것으로 보이지는 않는다. 미국 역시 변화에 변화를 거듭해 단계적 협상안에 동의하기 시작했다. 그마저도 대사변일 정도로 이전의 태도는 완고했다. 그럼에도 불구하고 첫 단계의 합의 수준을 영변에 국한할 것인가 아닌가 하는 데서 양측은 이견을 좁히지 못했다. 스몰딜을 배드딜(Bad deal, 나쁜 협상)이라고 부르는 미국의 국내 정치 분위기를 트럼프 대통령이 극복하지 못했고, 미국의 정보 능력을 얕잡아 본 북한은 “준비가 되어 있지 않았다.”

이제 이 순간 우리에게 중요한 것은 누가 과거를 보고 누가 미래를 보는가하는 점이다. 의도의 해석이라는 음모에 가득찬 시각으로 과거를 묻는 진실게임에 몰두할 때가 아니다. 그런 시각이 어렵게 마련된 협상안을 스몰딜로, 심지어는 나쁜 협상으로 내몰아 제2차 북미정상회담이 노딜로 끝난 상황을 만들었다. 설령 과거의 그림자에 묻혀 있더라도 빛을 찾아 가는 길은 하나의 작은 걸음으로 시작된다는 평범한 진리로 돌아가야 한다. 이번 협상의 실패에도 불구하고 미래를 향한 시선을 유지한다면 길은 열릴 것이다.

“사방에 불신과 오해의 눈초리들도 있고 적대적인 낡은 관행이 우리 길을, 우리가 가는 길을 막으려고 했지만 우리는 그것을 다 깨버리고 극복하고 해서 다시 마주 걸어서 260일 만에 여기 하노이까지 걸어왔다”

하노이 정상회담장에 던져진 김정은 위원장의 이 말은 북한의 지도자들이 얼마나 어렵게 이 자리까지 왔는지를 짐작케 한다. “우리는 빈 터에서 시작하였다”며 고립감(siege mentality) 속에 살아온 그들이 세계를 향해 뻗은 두 팔을 잡아줄 사람이 없다면 한반도는 다시 긴장과 위기로 돌아갈 것이다. 

아직도 협상의 불씨가 꺼지지 않은 제100주년 3.1절 기념식이 있었던 오전 문재인 대통령은 “베트남 하노이에서의 제2차 북미정상회담도 장시간 대화를 나누고 상호이해와 신뢰를 높인 것만으로도 의미 있는 진전이었습니다…. 더 높은 합의로 가는 과정이라고 생각합니다.”라고 그 의의를 높게 평가하였다. 나아가 “이제 우리의 역할이 더욱 중요해졌습니다. 우리 정부는 미국, 북한과 긴밀히 소통하고 협력하여 양국 간 대화의 완전한 타결을 반드시 성사시켜낼 것입니다.”며 우리가 무엇을 할 수 있는지를 적절한 타이밍에 적절한 방식으로 표명했다. 바로 중재자로서의 역할이었다. 

한동안 침묵과 긴장이 감돌겠지만 곧 다시 대화와 협상의 시기기 돌아올 것이다. 그 때 또 다시 스몰딜이다, 혹은 빅딜이다 하는 편협한 시각으로 소중하게 마련된 협상안을 폄훼하지는 말았으면 한다. 소중한 시간을 맞대어 만들어 낸 고민의 결과를 하나의 시각으로 재단하지 말았으면 한다. 누구에게는 작은 협상이고 누구에게는 큰 협상이겠지만 우리에게 그것은 평화를 향한 외길이기 때문이다.

무엇을 주고받을지 고민하는 냉철한 국가 이성은 필요하다. 그럼에도 불구하고 그것이 소위 결정 장애가 되어서는 안 된다. 주저할 때가 아니다. 새로운 시대의 획을 긋는 전환은 진정성 어린 성찰에 기반을 둔 담대한 이성이 절박한 결단으로 이어질 때 가능하다. “양국 간 대화의 완전한 타결” 그것을 ‘반드시’ 성사시켜야 한다는 대통령의 연설에서 결기가 느껴지는 것은 2017년 평화를 위협당해 본 우리 모두가 느낀 그 절박함이 있었기 때문이다. 등을 돌린 두 상대를 한 자리에 끌어 모으는 것은 우리의 몫이다. 그 누구도 해 줄 수 없는 상황이 되었다. 그래서 제3차 북미정상회담은 우리 앞마당에서 열려야 한다. 2018년 판문점이 남북 회담의 서막을 열었듯이 2019년 판문점이 북미 회담의 새로운 길을 열게 해야 한다.

문재인 대통령의 제100주년 3.1절 기념식 연설문의 또 다른 구절로 이 글을 마무리하고자 한다.

“평화는 너무 멀리 있어 잡을 수 없을 것 같았습니다. 그러나 우리는 기회가 왔을 때 뛰어나가 평화를 붙잡았습니다.  드디어 평창의 추위 속에서 평화의 봄은 찾아왔습니다.”

특집칼럼 02

대북제재와 남북경협

대외경제정책연구원 통일국제협력팀장 최장호 박사

문재인 대통령은 제100주년 3․1절 기념사에서 우리가 주도하는 ‘신한반도체제’는 남북이 함께 새로운 경제협력공동체를 이루어 평화경제의 시대를 열어나가야 한다고 밝혔다. 이를 위해 금강산 관광과 개성공단 재개방안도 미국과 협의하겠다고 하였으며, 여건이 조성될 경우 남북 간에 ‘경제공동위원회’를 구성하겠다고도 했다. 또 한반도 종단철도가 완성되면 ‘동아시아 철도공동체’의 실현이 앞당겨질 것이라고 했으며, 남북관계 발전이 새로운 경제성장의 동력이 될 것이라고도 밝혔다.* 문재인 대통령의 기념사에는 남북경협의 재개가 한반도 평화와 번영의 초석이 될 것이라는 염원이 담겨 있다.

3․1절 기념사에 나타난 것처럼 최근 한반도 평화 국면이 조성되면서 남북경협의 재추진 가능성이 높아지고 있다. 이 글의 목적은 이러한 변화에 맞추어 남북경협 추진을 위한 국내외 여건 조성 방향과 주요 쟁점을 살펴보는 것이다. 이를 통해 남북경협 사업에 대해 우리가 많은 관심을 갖고 또 여러 쟁점을 제시할 수 있기를 기대한다.

대통령의 바람과 달리 남북한이 처한 국제 정치적 상황은 그리 녹록치 않아 보인다. 제2차 북미 정상회담(’19.2.28)이 공동 합의문 등의 성과를 이끌어 내지 못한 채 연기되었다. 회담 전까지만 하더라도 북미 정상이 합의를 통해 금강산 관광과 개성공단 재개의 토대를 마련할 수 있을 것이라는 기대가 있었으나, 북미 정상 간 합의가 연기됨에 따라 금강산 관광과 개성공단 재개 여부 또한 불확실해졌다. 과연 금강산 관광과 개성공단을 필두로 하는 남북경협 추진은 가능한 것인가?

* 자료: 문재인 대통령 제100주년 3․1절 기념사. 청와대 홈페이지(검색일: 19.3.1, https://www.president.go.kr/articles/5607)

북한을 연구하는 경제학자들은 ‘북한은 수입을 하기 위해 수출을 한다.’는 표현을 자주 사용한다. 산업생산과 주민의 소비를 위해서는 반드시 수입을 해야 하는데, 상품 수입에 필요한 외화는 상품 수출과 해외노동자 파견, 관광, 조업권 판매 등을 통해 조달할 수 있다. 통상적으로 북한에서 산업생산과 주민소비를 위해 필요한 수입품은 ①원유․정제유(휘발유‧경유) ②기계류 ③전자기계류 ④자동차․화물차 등 운송수단 등이며, 주요 수출품은 ⑤무연탄 등 광물 ⑥섬유․의류 ⑦수산물 등이고, 외화벌이를 위해서는 ⑧해외노동자 파견 ⑨ 중국‧러시아‧동남아 지역 북한식당 운영 ⑩북한 영해 조업권 판매 등을 하고 있다.

《대북제재 결의안 5건 중 
민생경제와 관련된 
주요 수입․수출 제재 항목》

수입품

제재 항목

①원유․정제유(휘발유‧경유)

관련 결의안

UNSCR 2375호, UNSCR 2397호

제재 내용

연간 4백만 배럴, 정제유는 연간 50만 배럴로 제한

제재 항목

②기계류 ③전자기기류 ④자동차․화물차 등 운송수단의 수입

관련 결의안

UNSCR 2397호

제재 내용

2018년 1월부터 전면 금지

수출품

제재 항목

⑤무연탄 등 광물 수출

관련 결의안

UNSCR 2270호, UNSCR 2321호, UNSCR 2371호

제재 내용

2017년 9월부터 전면 금지

제재 항목

⑥섬유․의류의 수출

관련 결의안

UNSCR 2375호

제재 내용

2017년 12월부터 전면 금지

제재 항목

⑦수산물 수출

관련 결의안

UNSCR 2371호

제재 내용

2017년 9월부터 전면 금지

외화벌이

제재 항목

⑧해외노동자 파견

관련 결의안

UNSCR 2371호, 2375호, 2397호

제재 내용

기존 인원 동결, 비자 갱신 및 신규발급 중단, 24개월 내(2019년 12월까지) 철수, 점진적 제재

제재 항목

⑨북한식당 운영을 위한 북한 기업의 설립․유지․운영

관련 결의안

UNSCR 2371호, 2375호, 2397호

제재 내용

2018년 1월부터 전면 금지

제재 항목

⑩북한 영해 조업권

관련 결의안

UNSCR 2397호

제재 내용

2018년 1월부터 전면 금지

제2차 북미회담 관련 언론보도에 따르면 북한은 2016~17년 동안 체결된 유엔 안보리 대북제재 결의안 5건[UNSCR 2270호(’16.3.2), UNSCR 2321호(’17.8.5), UNSCR 2371호(’17.8.5), UNSCR 2375호(’17.9.11), UNSCR 2397호(’17.12.22)]중 민생경제와 관련된 제재 항목의 해제를 요구한 것으로 알려져 있다. 상술한 유엔 안보리 대북제재 결의안 5건 중 민생경제와 관련된 주요 수입․수출 제재는 다음과 같다. 먼저 안정적인 산업생산과 소비를 위해 필요한 ①원유․정제유(휘발유‧경유) 수입의 경우, UNSCR 2375호, UNSCR 2397호에 의하여 2018년 1월부터 원유는 연간 4백만 배럴, 정제유는 연간 50만 배럴로 제한되고 있다. 항공유의 수입은 UNSCR 2270호에 의하여 2016년 3월부터 전면 금지되고 있다. ②기계류 ③전자기기류 ④자동차․화물차 등 운송수단의 수입은 UNSCR 2397호에 의하여 2018년 1월부터 전면 금지되고 있다.

또한 북한의 주력 수출품인 ⑤무연탄 등 광물 수출은 UNSCR 2270호, UNSCR 2321호, UNSCR 2371호 등을 거치면서 최종적으로 2017년 9월부터 전면 금지되었다. ⑥섬유․의류의 수출은 UNSCR 2375호가 2017년 12월부터 전면 금지하였고, ⑦수산물 수출은 UNSCR 2371호가 2017년 9월부터 전면 금지하고 있다.

외화벌이를 위한 ⑧해외노동자 파견은 UNSCR 2371호, UNSCR 2375호, UNSCR 2397호 등을 거치면서 기존 인원 동결, 비자 갱신 및 신규발급 중단, 24개월 내(2019년 12월까지) 철수 등 점진적으로 강화되었다. ⑨북한식당 운영을 위한 북한 기업의 설립․유지․운영은 UNSCR 2371호, 2375호, 2397호 등을 거쳐 2018년 1월부터 전면 금지되었다. ⑩북한 영해 조업권은 UNSCR 2397호가 2018년 1월부터 전면 금지하고 있다.

2016년 이후 5개의 유엔 상임이사국이 만장일치로 통과시킨 대북제재 결의안은 사실상 북한경제를 국제사회로부터 고립시켰으며, 북한이 현재의 수입 규모를 유지하기 위한 외화벌이 수단을 대부분 차단했다. 물론 대북 관광이나 신규 임가공 품목 육성 등은 제재를 받지 않고 있으나, 현시점에서 이들 분야를 통해 벌어들일 수 있는 외화는 극히 제한적이다. 대북제재가 해제되지 않고서는 북한이 정상적인 대외경제 활동, 즉 수출입은 물론 외국인 투자 유치, 해외노동자 파견 등을 추진하기 어려운 상황이다.

제2차 북미회담에서 미국은, 북한이 요구한 대북제재 결의안 5건 중 민생경제와 관련된 항목의 해제는 사실상 5건의 대북제재 결의안 전체의 해제를 의미하기에 수용하기 어렵다고 답했다.* 유엔 안보리의 대북제재 결의안은 5개의 상임이사국이 만장일치로 동의하여야 채택이 가능한데, 북한의 요구대로 대북제재 결의안 5개안의 일부를 해제하였다가 북한이 합의사항을 이행하지 않을 경우, 상임이사국을 다시 설득하여 대북제재 결의안을 재의결하기 어렵다고 판단하였던 것으로 보인다.

* The Guardian (19.2.28) 「Trump says Kim wanted all sanctions lifted at Vietnam summit」, (검색일: 19.3.1., https://www.theguardian.com/us-news/live/2019/feb/28/trump-kim-summit-leaders-to-meet-for-day-two-of-talks-in-vietnam-live)

남북한 간에 금강산 관광, 개성공단 등 경협사업이 재개되기 어려운 배경에는 크게 두 가지 이유를 들 수 있다. 하나는 유엔 안보리를 중심으로 한 국제사회의 다자제재이다. ⓐ논쟁의 소지가 있으나 금강산 관광과 개성공단 등을 운영하기 위해서는 북한과의 협력이 필요한데, UNSCR 2371호, UNSCR 2375호 등에서는 대북 합작사업의 설립․유지․운영 금지하고 있으며, ⓑ금강산 관광과 개성공단에서 일하는 북한 노동자의 임금 지급을 위해서는 대북 송금이 필요한데, UNSCR 2087호에서는 북한에 대한 고액외화지급(Bulk Cash)을 금지하고 있으며, ⓒ장기간 중단된 개성공단과 금강산 관광 시설을 재개하기 위해서는 보수 물자 반입이 필요한데, UNSCR 2397호에서는 북한에 대한 기계․전자기기․운송수단 등의 반입을 금지하고 있다.*

다른 하나는 미국의 양자제재 때문인데, 먼저 ⓓ오바마 정권 때 미국 국내법으로 채택(2016.1.6)된 대북제재강화법(North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016: NKSPEA)은 법률로 북한을 제재하고 있으며, 이를 해제하기 위해서는 의회의 동의가 필요하다. 구체적으로 NKSPEA는 안보리 결의에서 지정된 품목을 거래한 개인․단체의 미국 입국을 금지하고, 미국 내 을 전면 동결하며, 미국과 연계된 국제금융시스템 사용을 금지하고, 민․형사상의 책임을 지도록 하고 있다. 다음으로 ⓔ미국 행정부 행정명령(Executive Order: EO)을 들 수 있는데, 이를 해제하기 위해서는 대통령의 승인이 필요하다. 구체적으로 EO 13687호(’15.1.2)는 북한과의 거래로 지정한 개인․단체의 미국 내 자산 동결과 입국을 금지하고 있다. 그리고 EO 13722호(’16.3.18)는 세컨더리보이콧(Secondary Boycott)을 통한 대북제재를 명시하고 있으며, EO 13810호(’17.9.20)는 북한에 입항한 선박과 항공의 미국 입국을 180일 간 금지하고 북한에 대한 상품․기술․서비스 제공을 금지하고 있다.** 결국 이들 제재법안과 행정명령이 해제되지 않고서는 남북경협을 재개하는 것이 사실상 어려운 상황이다.

* 머니투데이 (19.2.16) 「임수호. 美 독자제재 풀기 어렵지만, 개성․금강산 재개 가능할 것」. (검색일: 19.2.18, http://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2019021511237633954)

** 이종규 (2019) 「제재에 대한 북한의 정책대응: 2018년 동향 및 2019년 전망」. 『KDI 북한경제리뷰』 2019.02. p.31 

현 시점에서 남북경협을 재개할 수 있는 방안은 무엇이 있을까? 이 시나리오는 크게 두 갈래로 나누어 생각해 볼 수 있을 듯하다. 한 갈래는 제3차 북미회담 등 후속 정상 회담이 합의를 이룬 선순환 구조의 시나리오이고, 다른 한 갈래는 비핵화가 합의를 이루지 못하고 대북제재가 계속되는 악순환 구조의 시나리오이다. 선순환 구조의 시나리오는 다시 한 번 ㉠사안별 대북제재 유예 ㉡제재에 대한 부분 혹은 전면 해제로 나눌 수 있으며, 악순환구조 시나리오는 제재와 별개로 ㉢북한이 남한에게 유엔 안보리 합의와 무관하게 파격적인 조건으로 금강산 관광과 개성공단 재개를 요청하는 시나리오를 상정해 볼 수 있을 듯하다.

㉠의 경우, 금강산 관광은 어느 정도 재개가 가능할 것으로 보인다. 이를테면 Bulk Cash 문제만 해결된다면 금강산 관광시설을 보수하지 않더라도 관광객이 금강산 인근 연안에 크루즈에서 숙식을 해결하고 금강산을 등산하는 형식으로 추진할 수 있을 것으로 보인다. 다만, 개성공단 재개는 UNSCR 2375호, UNSCR 2397호에서 금지하고 있는 북한산 섬유․의류 수입 금지, 북한으로 기계류, 전자기기류, 운송수단 반입 금지 등을 위배하게 되어 재개가 매우 제한적으로 이루어지거나, 통관과 승인 절차가 복잡하여 사실상 이루어지기 어려운 상황이 연출될 것으로 예상된다. ㉡의 경우에는 금강산 관광과 개성공단은 물론, 남북교역, 중소규모의 대북투자는 가능해질 것으로 보인다. ㉢의 경우는 우리정부가 한미공조 하에서의 선 비핵화를 강조하고 있어 사실상 추진이 불가능할 것으로 보인다.