특집칼럼1

남북교류협력 주체로서 지방자치단체

- 강점을 바탕으로 한 추진전략

한부영 한국지방행정연구원 선임연구위원

문재인 정부에서 남북교류가 활발히 진행되고 있으며, 북·미간의 열린 대화의 장은 남북교류를 심화시킬 수 있는 계기가 될 수 있는 방향으로 진전되어야 할 것이다. 한반도의 평화증진을 위한 남북교류는 국제환경이나 주변 4대강국의 외교안보적 여건, 유엔의 비핵화정책 등에 의해서 변화되고 있다. 이러한 환경 속에서 다양하고, 비정치적이며, 비경제적 교류를 추진하는 데 있어서 새로운 대화의 주체로서 지방자치단체의 역할이 강조되고 있다.

남북 지방자치단체간의 교류는 지방자치단체의 다양한 특성만큼이나 다양한 사업을 추진할 수 있으며, 중앙정부가 부담을 느끼지 않을 수 있는 작은 규모의 사업도 추진할 수 있다. 특히, 현재 상황에서는 인도적 지원 분야가 가장 가능해 보이는데, 북한 내 수요를 고려한 비정치적 인도주의지원 사업을 남북 간 교류협력으로 추진할 수 있을 것이다. 이러한 점에서 지방자치단체가 교류협력의 주체로서 다양한 협력사업을 추진할 수 있다.

남북교류협력 주체로서 지방자치단체는 북한의 지방행정기관과 교류를 중앙정부와 협력적으로 추진할 필요가 있다. 통일부와 남북교류를 추진하기 위한 정책대안을 발전시키면서, 통일부 그리고 산하 기관인 남북교류협력지원협회와 협력적 교류방안을 연구한다면 보다 높은 성과를 올릴 수 있으리라 예상한다.

지방자치단체에서 남북교류를 위한 다양한 준비가 이루어지고 있지만 실효성을 거두기 위한 노력도 필요하다. 가장 우선적인 것은 지방자치단체의 법적, 제도적 준비이다. 특히, 특별시, 광역시, 도는 남북교류를 위한 조례의 제정과 개정을 통한 법적, 제도적 보장 장치를 마련해야 할 것이다.

현재 광역자치단체에서는 2018년 9월 이후 남북교류협력을 위한 조례를 제정 또는 개정을 통해, 법적·제도적 정비를 완료한 상태이다. 그러나 아직도 다양한 대상사업을 발굴하거나 앞서 언급한 인도주의적 지원 사업을 실시하는 데 미흡한 부분이 있는 것도 사실이며 이를 보완할 필요가 있다. 이를 위해 지방자치단체는 교류협력을 위한 재정계획을 마련해야 한다. 지방자치단체 차원에서 남북교류협력기금을 조성하여 운영하는 사례가 있는데, 서울시의 경우 392억 원의 기금을 조성하고 있으며, 일부 시·도는 20∽30억 규모의 기금을 조성한 경우도 있다. 이러한 기금은 남북 교류에 있어 실제적 사업 추진을 위한 동력이 될 수 있다.

남북교류를 실효성 있게 추진하기 위해서는 책임주체인 지방자치단체가 담당부서를 설치하여 운영하는 방안도 고려할 만하다. 서울시, 경기도, 강원도등은 일찍부터 남북교류 전담부서를 설치함으로 기능과 사무를 배분하고 조직과 인력을 확보함으로서 추진력을 담보하는 진용을 갖추었다고 말할 수 있다. 조직과 인력 확보는 지방자치단체의 의지를 대외적으로 표방하는 효과와 동시에 전문성을 보강하는 것이며, 이를 통해 지속적으로 남북교류사업을 추진할 수 있을 것이다.

지방자치단체가 통일부와 협력적 관계 속에서 남북 지역 간 교류를 추진한다면 시간적, 경제적 비용을 최소화하면서 교류를 추진할 수 있을 것이다. 특히 남북교류 및 협력사업에서 많은 경험과 노하우, 실무역량을 갖춘 남북교류협력지원협회와 교류협력역량이나 전문지식, 경험을 공유한다면 보다 높은 성과를 거둘 수 있을 것으로 기대된다. 남북 교류사업을 추진하게 될 경우 지방자치단체는 북한 내 도시나 지역이나 교류협력 절차에 대한 지식이 미흡하거나 정책역량이 다소 약하여 실제 추진과정에서 쉽게 한계를 마주하기 때문이다.

북한 정치·행정체제에 대한 이해의 부족으로 흔히 교류사업 대상 선정이나, 대상 지방행정기관 선택, 그리고 교류추진 절차에 대한 전문적 식견 없이 교류·협력사업을 추진하는 경우가 있다. 지방자치단체장이 북한 특정 지역(또는 도시)을 꼽아 특정한 사업을 추진하겠다고 언론에 발표하는 경우가 있는데 성공한 사례는 전혀 없다. 북한의 특수성을 고려하여 접근하고 상호신뢰 속에서 남북교류를 추진하여야 한다.

예를 들어, 남한의 지방행정구역은 17개 광역자치단체와 226개의 기초자치단체로 구성되어 있고, 북한은 광역행정단위로 3직할시, 9도가 있으며, 1특급시, 25시, 27구역, 147군이 기초행정기관으로 구성되어 있다. 또한 남한이 지방자치 2계층, 지방행정 2~4계층으로 구성되어 있는데 비해 북한은 단지 지방행정 3~4계층의 구조를 가지고 있다는 차이점이 있다. 따라서 남북 지방자치단체 간 교류와 협력을 위한 올바른 파트너 선정을 위해 지방자치단체의 비교가 선행되어야 한다.

이렇듯 지자체가 남북교류협력을 위한 대상 사업을 선정할 때는 북한의 정치, 경제, 사회, 문화에 대한 이해가 바탕에 있어야 한다. 남북 지역 간 상호이해를 증진하고 신뢰를 구축할 수 있는 사업을 선정하고, 북한에 명분과 실리를 제시하여 설득할 수 있는 사업을 발굴하여 우선 작은 규모로 시도하는 지혜가 필요하다.

지방자치단체가 기능, 조직, 인력, 재정 등의 전제조건을 갖춘다고 남북교류의 실질적 성과를 바로 낼 수 있는 것은 아니며, 사업 분야를 선정하는 것이 중요한 성패의 요인 중 하나이다. 특히 유엔 대북제재가 중요한 변수로 작용하는 현 시점에서 경제적 이득을 창출하지 않는 인도주의적 지원 사업을 대상사업으로 발굴하여 실시하는 것이 성공 가능성을 높이는 접근이 될 것이다.

독일의 경우 베를린 장벽이 붕괴되기 전까지 동독과 서독의 도시 간 자매결연은 62개 자치단체 간 체결된 것으로, 구 동독지역의 지방자치단체는 주로 대도시로서 동독의 대표성 있는 지방자치단체들이 자매결연에 참여했다. 당시 동독은 14개 도(Bezirk)의 행정구역을 가지고 있었으며, 해당 14개 도청소재지가 서독 지방자치단체와 자매결연을 맺은 것이다. 이는 대표성을 지닌 자치단체가 주도하는 방식이 성과를 만들 수 있음을 보여주는 사례이다. 한반도에서도 남북한 자매결연은 우선적으로 광역자지단체가 대표로 나설 필요가 있음을 유추할 수 있다.

따라서 지방자치단체가 북한측 파트너를 선정할 때는 통일부와 대한민국시도지사협의회의 등 유관부처 및 기관과의 긴밀한 협의가 필요하다. 현재 지방자치단체들이 북한 특정지역을 중심으로 교류협력 파트너를 요구하는 경향이 있는데, 파트너가 중복되면 오히려 효과적 교류의 제약 요소가 될 가능성이 높다. 시도지사협의회와 통일부, 남북교류협력지원협회 등 관련 당국과 유관기관에서는 시·도별 교류협력 대상지역 선정, 대상사업, 추진인력의 전문성 강화, 교류협력 사업절차·방식 등에 대해 협력적 거버넌스를 구축하고 유효한 전략을 도출하여 지방자치단체와 함께 실행함으로 남북교류협력의 성과를 거둘 수 있으리라 생각한다.

개별 지방자치단체가 각각 당사자로서 북한 지방행정기관과의 직접 교류는 추진하기는 어렵다. 그렇기 때문에 지방자치단체들은 협의에 의한 북한지역 집중지원지역을 선정하여 지방자치단체 간 교류협력 토대 마련을 위한 신뢰회복 과정을 선행할 필요가 있다. 이러한 일차적 교류는 대북인도지원을 통한 상호 교류의 물꼬를 여는 방식으로도 가능할 것이다. 중앙정부와 지방자치단체가 협력 거버넌스를 구축하여 남북 지역단위 간 교류로 발전시킬 수 있도록 전략적으로 북한 당국과 협의해 나가는 것이다. 예를 들어 시·도지사 간 협의를 통해 A시 집중 지원지역으로 황해북도가 검토되면, 북한 당국과의 전략적 협의를 통해 이를 관철시켜 나가는 것이다. 이후 황해북도에 전염병 또는 자연재해와 같이 인도지원의 필요가 발생한 경우, A시가 이를 주도적으로 지원하는 방식이다. 처음에는 인도적 지원사업을 실시하고, 이후 신뢰를 기반으로 지방자치단체인 A시가 남북교류협력 사업의 당사자로서 북한의 특정 지역을 중심으로 교류협력의 폭과 깊이를 확대해 가는 것을 집중지원 지역정책이라고 한다. 광역자치단체 차원의 인도지원으로 시작해 충분한 성과가 발생하면 자기 행정구역 내의 기초 자치단체(시, 군, 구)를 포함하고 다양한 민간단체와 협력하여 여러 분야의 종합적 교류로 발전시키는 것이다.

1단계는 지방자치단체가 우선 대북인도지원과 같이 구성원 모두가 공감할 만한 사업으로 남북교류협력을 시작하는 것으로, 국제기구를 통한 지원도 고려할 만하다. 인도주의적 지원 사업이 성과가 있는 경우 2단계로서 현존하는 위험요인에 대한 예방적 사업으로, 사업규모와 목적이 명확한 협력사업을 추진할 수 있다. 예를 들면 기후변화에 따른 농업기술지원, 묘목지원, 탄소배출 저감을 위한 농법, 그리고 전염병 예방을 위한 하수도 정비사업 등으로 단순한 인도지원에서 개발협력 단위로까지 확대하는 방식이다. 이는 UN 대북제재 예외규정인 ‘비상업적이고 이윤을 창출하지 않는 공공 인프라 사업’에 해당한다.

3단계에서 지방자치단체가 교섭대상의 당사자로서 지위보다는 한반도 공동체 회복을 위해 노력하는 단계로서, 지방자치단체 산하 공공기관 등을 통해 교류와 협력을 추진하는 단계이다. 광역자치단체는 집중지역선정에 있어서 지방자치단체 구역 내의 정치, 경제, 문화, 교통, 환경을 고려하는 것이 합리적이며, 직접교류를 추진하는 전(前) 단계에서 상호 이해, 접촉, 지원, 민간교류 등을 함께 추진하여 신뢰를 쌓아가는 노력이 전제되어야 한다. 또한 남한의 기초자치단체는 가능한 한 광역자치단체가 추진하는 지역의 시(구역), 군과 교류를 추진하는 것이 실효성과 타당성을 제고할 수 있을 것으로 판단된다.

아래의 그림과 같이 비정치적, 비경제적, 이익이 동반되지 않는 분야에 있는 자치단체 내 종교단체, 학술·체육단체 등을 활용하면 더욱 그 성과를 높일 수 있으며, 중국·베트남·몽골 등 다른 국가의 도시와 MOU를 체결한 자치단체들도 있으므로 이러한 경우 제3국과 공동으로 사업을 추진하는 것도 가능한 전략이 될 수 있다.

지방자치단체가 남북교류를 추진하는 과정에서 실패하는 원인에는 여러 가지가 있으나, 조급한 사업추진이나 일회적·과시적 성과에 몰입하는 경향 등을 들 수 있다. 작은 규모라도 지속적이고 반복적으로 추진한다는 목표를 가지고 남북교류협력에 접근한다면 그 작은 성과가 커다란 가능성으로 연결될 수도 있을 것이다. 지방자치단체장의 방북이 언론에 공개되는 경우 오히려 계속적인 사업 추진이 어려워진 경우도 종종 있다. 지방자치단체는 북한을 이해하고 상호 존중하는 자세로 남북교류를 추진하여야 하며, 긴 호흡과 인내를 가져야 성공적 교류가 가능할 것이다.

평화시대의 지방자치단체는 상호간 신뢰와 존중을 바탕으로 한 접촉과 교류를 추진해야 한다. 지방자치단체는 남북 접촉, 지원, 교류를 위한 행정적, 재정적 준비가 필요하며, 특히 남북교류협력조례를 제정 또는 개정을 통하여 제도적 준비와 협력비용, 인도주의적 지원 등을 위한 재정적 능력을 확보할 필요가 있다.

또한 지방자치단체가 북한 지방행정기관과 접촉, 지원, 교류하는 단계는 인도주의적 지원, 비정치적 협력 지원, 공동의 선을 위한 협업적 사업, 경제지원 사업, 경제협력 사업, 정치·행정적 협력 사업의 단계를 거쳐 실시되며, 중복적으로 진행되더라도 당연히 거쳐야하는 과정이 필요하다.

따라서 지방자치단체가 통일부와 협의하여 빠른 시간 내에 집중지원지역을 검토하고, 북한 당국과의 협의를 통해 선택된 지역을 중심으로 소박한 교류부터라도 우선적으로 추진함으로서 신뢰회복과 동질성 확보를 중심으로 한 의미 있는 교류협력이 가능할 것으로 예상된다.

* 이 글의 내용은 집필자의 개인적 견해이며, 
협회의 공식적 입장이 아님을 밝힙니다.

특집칼럼2

남북교류협력 종합상담센터 출범

- 당신의 든든한 지원군이 되겠습니다.

지난 7월 24일, 통일부는 대한민국시도지사협의회*(이하 ‘시도협’)와 「한반도 평화와 번영을 위한 협약문」을 체결했습니다. 협약문의 내용 중 지자체 등의 남북교류협력을 지원하기 위한 ‘원스톱 서비스’ 구축의 의지도 담겨있는데, 이에 대한 실천의 일환으로 남북교류협력지원협회 내 <남북교류협력 종합상담센터>가 출범하게 되었습니다.

새로운 발걸음을 내딛는 <남북교류협력 종합상담센터>는 어떤 기능을 하게 될지 궁금해 하시는 분들이 많습니다. 여러분의 궁금증을 해결하기 위해 친절한 ‘남북씨’가 두 팔 걷고 나섰습니다. 차근차근 따라오세요!

* 대한민국시도지사협의회(회장: 권영진 대구시장)는 17개 전국 광역지방자치단체장들이 참여하고 있는 협의체로, 『지방자치법』 제165조에 근거, 1999년 설립되었습니다.

 출범계기가 궁금합니다.


통일부와 시도협이 체결한 「한반도 평화와 번영을 위한 협약문」(’19.7.24)이 계기라고 할 수 있겠습니다. 이 협약문 체결은 남북교류협력 ‘사업주체’로서 지방자치단체의 지위 근거를 분명히 하고, 중앙정부와 지자체 간 남북교류협력 분야에서의 시너지효과를 도모하고자 하는 시작이라는 점에서 그 의의가 있습니다.

 본 협약문의 구체적 실천방안 중 하나로 ‘남북교류협력 원스톱서비스 지원체계’ 구축이 결정되었습니다. 이에 따라 남북협회 내에 ‘남북교류협력 종합상담센터’를 설치하게 되었으며, 기존 남북협회에서 담당하고 있던 ‘남북경협 상담센터’를 남북교류협력 사업 전반에 대한 상담 및 컨설팅까지 그 영역을 확대, 개편하여 올해 9월 개소하게 됩니다.

 그렇다면 종합상담센터 출범이 갖는 의의는 무엇입니까.


1988년 하면 ‘제24회 서울올림픽’을 많이 떠올리시겠지만, 그보다 앞서 중요한 사건이 하나 있었습니다. 바로 우리 정부가 남북 간 교류를 위한 문호개방 의지를 대외적으로 천명한 「7.7선언」입니다. 같은 해 10월, 경제분야의 후속조치로 ‘대북경제 개방조치’를 취하면서 분단 이후 최초로 남북 간 경제교류가 시작됐습니다.

이를 시작으로 지난 30년 동안 남북 간 교류협력이 양적으로나 질적으로나 확대·발전해 왔습니다. 하지만 정치·군사적 요인에 직접적인 영향을 받으며 부침을 거듭하기도 했습니다.

 2008년 이후 북한의 장거리미사일 발사(’09.4) 및 2차 핵실험(’09.5) 등 여파로 남북관계가 경색되면서 일반교역·경협, 인도지원 및 사회문화교류 사업은 감소했습니다. 특히 2010년 천안함 사건으로 인한 5.24조치 이후 남북교역이 중단되고, 2016년 2월 북한의 4차 핵실험으로 개성공단까지 멈추며 남북 간 경제협력은 전면 정지 상태입니다.

위와 같은 중단 상황이 장기화되면서 1990년대부터 축적해 온 남북 간 교류협력사업의 경험과 노하우가 상당히 약화되었습니다. 지난 해 ‘4.27 판문점선언’이나 올해 6월 30일에 있었던 남북미 정상 판문점 회동과 같은 계기가 마련되면서 지방자치단체나 민간단체를 중심으로 남북교류협력 재개에 대한 기대는 고조되었습니다만, 오랜 공백기로 인한 사업추진역량의 약화나 기초 지식의 부재와 같은 안타까운 상황들도 있었습니다. 남북교류협력 사업을 추진하고 싶어도 몰라서 못하는 어려움이 생긴 것입니다.

그래서 정부는 남북협회 내에 <남북교류협력 종합상담센터>를 구축해 사업주체들의 애로사항을 적극 지원하기로 한 것입니다.

남북교류협력 사업에도 여러 분야가 있을 것 같습니다. 예를 들어, 농기계를 보내더라도 경제적 이익을 목적으로 하는 경우와 인도적 목적으로 물건을 보내는 것은 다르게 보입니다.

네, 맞습니다. 남북교류협력은 크게 세 분야로 나눌 수 있습니다, ① 남북교역·경협, ② 사회문화교류, ③ 인도개발협력이 바로 그것입니다. <남북교류협력 종합상담센터>는 ‘종합’인 만큼 모든 분야의 남북교류협력 사업에 대한 지원을 아낌없이 드릴 예정입니다.

종합상담센터의 구체적 지원 내용은 어떤 것입니까.


네, <남북교류협력 종합상담센터>는 남북협회의 상담인력 등을 중심으로 지자체 등의 남북교류협력 사업의 구상단계에서부터 완료시까지 원스톱으로 지원하게 됩니다.

어떤 사업 아이템이 좋을지, 단체 및 지역의 특색 등을 반영한 사업 구상 지원, 그리고 사업 상대방인 북한과의 접촉, 협의과정 지원(북한주민접촉 및 방북지원), 사업에 필요한 물품과 운송수단이 오고가는 과정에 대한 지원(물품 반출입 및 수송장비 운행 승인 지원)과 같은 부분에서 도움을 드리게 됩니다. 아울러 현재 국제사회의 대북제제가 진행되고 있기 때문에, 더 조심스럽고 어려운 상황입니다. 그래서 종합상담센터에서는 UN제재 안내 및 면제승인 지원도 할 예정입니다.

매우 기초적인 부분에 대한 지식을 알고자 하는 수요도 있을 것 같습니다.


맞습니다. 그래서 <남북교류협력 종합상담센터>에서는 남북교류협력 전반을 관통하는 실무절차와 남북교역 추진사례, 판결사례 등 추진 주체들의 역량강화를 위한 실무교육도 지속적으로 운영할 예정입니다.

남북교류협력에 대해 자문이 필요한 지자체나 민간단체에서는 지식과 경험이 풍부한 종합상담센터의 맞춤형 원스톱 서비스를 무료로 제공받으실 수 있으니, 남북교류협력 사업에 대한 궁금증을 해결하시는 데 도움이 되셨으면 합니다.

남북협회는 앞으로 분야별, 교류협력 주체별 원스톱 서비스를 통해 사업의 원활한 추진과 성과 제고에 기여하도록 <남북교류협력 종합상담센터> 운영에 최선을 다하겠습니다. 저, 남북이도 함께 남북교류협력이 활성화될 날을 손꼽아 기다리겠습니다!