제27회 남북경협포럼

최근 한반도 정세와 남북관계 전망

신종 코로나바이러스의 기세가 맹렬한 요즘. 우리 일상을 바꿔놓은 코로나19가 업무 추진에도 많은 영향을 끼치고 있습니다. 남북협회도 예외는 아닌데요. 남북교역·경협 유관기관 및 전문가 회원을 대상으로 8월 28일(금) 개최 예정이었던 제27회 남북경협포럼이 연기되었기 때문입니다.

제27회 남북경협포럼이 연기된 것은 이번이 세 차례(!)입니다. 나와 내 가족, 이웃의 건강과 안전을 위해 꼭 해야만 하는 선택이나 아쉬움이 큰 것도 사실이죠. 그래서 <이음> 9월호 ‘현장 미리보기’ 코너를 마련해 분야별 전문가 세 분의 토론문을 여기에 게재합니다. <이음> 독자님들도 한반도 평화와 남북교류협력 추진방안에 대한 함께 고민해보는 시간이 되셨으면 좋겠습니다!

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토론문 01

동명한

(前 중소기업진흥공단 남북협력실장)

토론문 02

이찬호

(법무법인 태평양 외국변호사)

토론문 03

임을출

(경남대 극동문제연구소)

토론문 01

동명한 (前 중소기업진흥공단 남북협력실장)

휴전협정 이래 최근 2년 반 동안 한편의 드라마처럼 전개되던 한반도 정세(단기간 내 3차례 남북정상회담, 남-북-미 판문점 회동, 북·미, 북·중 등 한반도 이해당사국 정상 간의 만남 등)는

  • 기대했던 하노이 2차 북·미 정상회담의 결과(노딜)에 남북은 충격
  • 오프닝 무대 장막이 걷히니 이해당사자간 서로의 민낯이 드러남.

앞으로 북한으로 하여금 하노이의 충격을 추스르고, 남한과 미국과의 대화·신뢰 모멘텀 확보 등 전략 재정비를 갖추는 데는 상당한 준비 기간의 소요와 북한식의 물리적 대응 등이 전망됨. 따라서 여유와 균형감을 갖고, 북한이 수용 가능하고 우리 국민과 국제사회로부터 지지를 받는, 보다 ‘실용주의적 차원의 대북 접근전략’이 요구됨.

최근 한반도 대내외 상황의 이해

왜 이렇게 대북 대화 패턴의 결과가 되풀이 되는가?

남북관계의 상황 주도권? / 남한은 궁극적으로 이해 당사자 입장

  • 중국 시진핑의 중화민족주의(중국몽) 對 미국 트럼프의 ‘아메리카 퍼스트(미국 우선주의)’라는 포퓰리스트 내셔널리즘 (대중영합적 민족주의)으로 미중 간 분쟁 심화로 한반도 주변 정세의 불투명
    • 무역 분쟁, 코로나19, 홍콩보안법 발효와 대만 문제 등으로 갈등 격화
  • 협상 주체간의 ‘동상이몽(同床異夢)’. 즉 주요 쟁점 간 ‘간극 조정의 한계성’
    • 프레임 : 민족(동포) 공조 對 한미(동맹) 공조
    • 정책 우선도 : ‘빅딜 (FFVD: ‘최종적이고 완전히 검증된 비핵화’/일괄타결)’ 對 ‘스몰 딜(단계별·동시적 원칙)’ → ‘굿 이너프 딜’(포괄적 합의·단계 추진)
    • ‘신고·사찰’ 對 ‘종전선언 (‘동결→신고→사찰→검증→폐기’ 비핵화 공식)
  • 인식의 차이
    • 비핵화/북한 체제의 변화 여부, 대북 경제제재 효과성 여부 등
    • 5.24조치 및 개성공단 중단, 대북 전단 살포 등 당위성과 재개 여부
    • 북-미관계와 남북관계의 종속론 또는 자주론, 한·미워킹그룹 역할론 등
    • 대북정책관련 한·미간 이견 및 불협화음 (대북제제 완화, 한미워킹그룹)
    • 북한의 대정부 불신·불만 표출 ( 對南사업 → 對敵사업 )
    • 북한의 대남 전략은 결과론적으로 꽃놀이패 작용 (남남갈등)

근본을 알면 전체가 보인다

세이사수변처방(世異事殊變處方)

: “세상이 변하면 일도 달라지기에 처리방법도 달리해야한다”는 뜻

  • 대북전략 수립 : 정확한 진단 → 처방 → 치유 (人業相種)
  • ‘북한의 본질’ 참고 : ‘개방없는 개혁’을 지향, 북핵은 체제 생존 전략
  • “게임 체인지” (‘게임 룰’ 바뀜) ⇒ 남한에 대한 ‘협상파트너’ 인식 부족
    • 핵 가진 북과 핵을 준비하는 북한은 다름
    • 국제사회로부터 북한/김정은 위원장의 위상이 부각
    • 최근 대북경제제제 및 코로나19 사태의 장기화로 경제 침체 심화
  • 남북정책 프레임·구도의 전환시기
    • ‘남한 對 북한’, ‘한·미·일 對 북·중·러’ → ‘북한 對 국제사회’
  • 美 대북제재전략의 화두(3종 세트) : 돈줄 차단, 정보 투하, 인권 압박

현행 ‘대북 제재의 틀’ 내에서 한반도 평화 및 남북경협 상황 등의 진전 폭은 극히 제한적일 것으로 전망됨

한반도 평화 및 남북경협 추진 시 유의사항

모호성 탈피/ 진정성·일관성 있는 대북 메시지/ 기존 현장사례에서 교훈

  • 김정은 시대들어 남북경협 비즈니스 환경은 국제사회의 대북제재·규제 확대 등으로 김정일 시대에 비해 극히 취약한 구도
    • 따라서 민간기업의 비즈니스 경협은 ‘인도적·지원성과 공공성의 경협 추진 사업과는 궤’를 달리하길 권고
    • 최근 북한의 시장화 시스템 및 대상 사업자 등 제반 정보체계의 제한성
    • 개별기업 차원에서는 대북 협상력 발휘에 한계 〔‘선점의 함정(유혹)’ 경계〕
  • 무엇을 할 것인가보다는 북한이 수용 및 호응하는 사업, 이행 수단 및 제도화, 실현가능성, 효용성 등 상호 신뢰 구축· 실용주의적 접근(적시성·실효성)
    • 북한은 자유시장경제체제로서 약 50배 규모의 경제력 등을 지닌 남한과는 과연 어떤 형태·범위·규모 등의 교류협력을 원하는지 고찰
    • 한반도신경제지도 구상은 남과 북의 주민들이 뒤섞이는 사회를 전제
  • 대북사업의 경우 동맹국 등 국제사회와의 신뢰구축·협력관계뿐만 아니라 우리 국민의 정서(공감대)를 고려한 균형 잡힌 대북 협상 및 시그널 요구
    • 통일연구원의 ‘통일의식조사 2020’ 보고서
      • “북한에 대해 얼마나 관심이 있느냐” 질문에 20대와 30대 모두 65% 이상이 ‘관심없다’고 응답, 전체 연령대를 봐도 61.1%가 ‘관심 없다’
      • 북한이 핵을 포기할 것이라고 믿는 이는 응답자 중 10.5%에 불과
    • 개성공동연락사무소 폭파(’20.6월), 북한의 황감댐 일방 방류(‘20.8월) 등
  • 기존 남북경협 사례를 반면교사로 삼아 올바른 경협 질서·문화 형성에 주력
    • 통일부는 숙련된 교류협력 전문인력과 관리 역량의 확보 여부
    • 북한의 나쁜 행동에 대해 유감보다는 상응한 댓가 징구 (비례성·상호주의)
    • 경협 주체들의 제규정의 준수 및 정상적인 경협 관행의 정착화에 주력

향후 남북경협 시 주요 추진방안(안)

‘남북 산업생산 협력·융합화 구조의 기틀’ 마련을 위한 제반 인프라 정비

  • 단계별 · 다원적 차원의 ‘네트워크 거버넌스 모델’ 구축
    • ‘효율성’, ‘지속가능성’과 ‘규율성’ 등 토대 위의 협치 네트워크 설정
    • 주체(이행자)간 역할 및 기능의 중첩·침범 방지를 위한 조정 및 융합형
    • 남·북한 간의 교류협력 체계와 연동된 다원적 체계의 거버넌스 구축
      • 현행 ‘한·미워킹그룹’을 벤치마킹한 (가칭)‘남·북 워킹그룹’ 운용의 정례화
  • 지속·발전 가능한 실효성 있는 남북경협 인프라 구축
    • 기본적으로 경협 4通 (物通 · 産通 · 金通 · 情報通) 실행화
      • 경제의 기본은 물류와 자본의 이동 → 북한 내수시장과의 교류 허용
    • 남북한 간 법·제도의 호환성 및 투자 안정화 담보장치 마련
      • 대항력, 구속력 나아가 ‘출구 전략’ 확보 차원
      • 남북경협 4대합의서 이행 및 북한의 국제중재협약(「국제투자분쟁해결센타」) 가입 등으로 국제중재 규범을 준용
    • 중·단기적으로 위탁가공교역 활성화를 통한 북한 생산기반 확충 도모
      • 위탁가공 및 농축수산물 1차 가공교역 등을 위한 가공클러스터 조성
      • 상생의 설비제공형 위탁가공교역 확대를 통한 남한 경제의존도 제고
  • 기타 제도화 방안 (내부적 차원)
    • 주체별
      • 정부 : 안정적 관리, ‘시장 실패 기능의 보완적 차원의 지원’에 한정
      • 경협 주체(기업체·지자체·NGO) : ‘자기책임 원칙’이란 경협프레임 정립
    • 남북경협 정책기조의 전환 : 통일정책 ⇒ 산업정책 + 통일정책
    • ‘남북경협 (교역) 보험제도의 정비 및 양성화’ 등을 통하여 경협기업을 「제도권 틀」 내로 수용 등

토론문 02

이찬호 (법무법인 태평양 외국변호사)

현행 남북한 거버넌스

  • 현재 남북경협 거버넌스는 불안정한 상태로 개성에 소재한 남북한 공동연락사무소 정도가 거버넌스로서의 기능을 수행하고 있으며, 남북경협 이슈가 남북한 당국 간 개별 회담에 의해 사안별로 협의되는 거버넌스 부재 상황
  • 과거의 사례를 보면, 개성공단의 경우에는 개성공단관리위원회 체제가 가동됨으로써 개성공단에 대한 남북한 공동 관리 및 운영이 가능하였던 반면(북: 중앙특구개발지도총국, 남: 개성공업지구지원재단), 금강산 관광사업의 경우에는 관리위원회 체제 미채택으로 민간 영역에서 사업에 대한 관리와 운영이 이루어져(북한: 아태, 남한: 현대아산), 대형 남북경협 사업에 대한 남북 간 거버넌스 체제가 미정립
  • 향후 남북경협 재개시 남북경협 사업에 대한 효율적이고 효과적인 거버넌스 체제를 구축함으로써 남북경협의 안정적 추진의 기반을 마련하는 것이 필요함.

남북경협 거버넌스의 기본 방향

  • 3가지 사항에 대한 고려 필요:
    남북경협의 △공공성, △안정성, △현장성 제고
  • 남북경협의 공공성 제고
    • 지금까지 남북경협은 민간이 주도하고 당국이 지원하는 체제로 되어 있었는바, 향후 남북경협은 남북한 당국이 제도와 거버넌스를 설계하는 가운데 민간이 경협을 실행하는 체제로 개편되어야 함.
    • 개성공단의 경우에는 이러한 측면이 어느 정도 실현되었으나, 금강산관광사업과 같은 경우에는 당국이 관여하는 관리위원회 체제가 구축되지 못하고 양측 사업자인 현대-아태 간의 민간 거버넌스만이 존재함으로써 관광객 안전 보장 등 공공적인 측면에서의 사업 관리에 문제점이 노정된 것이 사실임.
  • 남북경협의 안정성 제고
    • 남북경협의 안정성 제고를 위해 남북경협 제도와 분쟁해결, 투자보장 등에 대한 거버넌스가 마련되어야 하며, 이 분야에 대한 남북한 공동기구가 설치되어야 함.
    • 동 기구들은 상기 남북경협에 대한 남북한 당국 간 공동상설 기구(총괄) 산하에 분과위원회로 설치하면 될 것으로 보임.
  • 남북경협의 현장성 제고
    • 남북경협 추진에 대한 공공지원과 체계적 관리 등 현장성 제고를 위해 남북교류협력 공사 신설 방안 등 새로운 차원의 추진 체계 수립이 필요함.

남북 간 분쟁해결 거버넌스 구축

  • 현재 남북한 분쟁해결에 대한 합의서가 채택되어 발효하고 있으나, 그 핵심 사항이라고 할 수 있는 남북한 상사중재위원회가 구성, 운영되고 있지 않음.(개성공단의 경우는 구성되어 있으나, 운영되고 있지 않음)
  • 우선 이 부분부터 구성 운영되어야 할 것으로 보이며, 이 부분은 남북정상회담을 통해 타결이 이루어져야 할 것임,
  • 상시중재위원회가 구성되고 중재사건에 대한 심판이 한 건이라도 이루어지게 되면 좋은 선례가 될 것이고 분쟁해결 시스템에 대한 신뢰로 이어질 것으로 보임
  • 북한은 중재에 대한 뉴욕 Convention에 가입이 되어 있지 않으므로 이에 대한 가입이 필요하기는 하나, 북한이 여러 가지 상사 claim에 걸려 있을 가능성이 있어, 북한으로서는 당장 가입하기에는 리스크가 클 것으로 보임.
  • 따라서, 초기단계에서는 남북한 중재시스템을 정상화하는 것을 목표로 하고, 진전된 단계에서 국제중재 체제에 북한이 가입하도록 하는 것이 현실적일 것으로 보임.

토론문 03

임을출 (경남대 극동문제연구소)

  • 기존의 제재 변수와 더불어 코로나19 변수를 충분히 고려한 새로운 남북교류협력 추진방향 설정 필요
    • 우리와 마찬가지로 북한도 코로나19는 국가적 차원에서 가장 우선적으로 고려해야 할 대내외 정책 변수로 부상
    • 이는 남북경협이 재개되더라도 과거와 같은 남북교류협력패턴으로 돌아가기 어렵다는 점을 시사
    • 북한은 이전과 달리 현 정세를 자력갱생과 제재와 대결로 인식하면서 남북경협에 소극적으로 나오고 있을 뿐만 아니라, 북한이 비핵화입장에 호응해 나온다 하더라고 제재완화와 해제 과정은 장기화될 것으로 전망
  • 제재와 교류협력의 장기적 병행 불가피 인식
    • 유엔제재와 미국의 독자제재는 장기간 지속될 것으로 예상, 사실상 핵보유국이라고 할 수 있는 북한, 단기간에 쉽게 끝나기 어려운 비핵화협상을 벌이는 북미관계, 이런 것들이 만들어내는 제재상황이 장기화될 것을 염두에두면서 남북교류협력의 돌파구 모색
    • 코로나 바이러스와 함께 일상생활을 해야하는 상황과 유사, 대북제재는 코로나바이러스, 제재 없는 남북교류와 남북경협은 우리가 희망하고 누려야 할 일상으로 비유 가능
  • 이런 상황에서 남북교류협력의 최선책은 민간주체들의 자율성을 최대한 보장하는 방식으로 출발해서 점차 폭과 범위를 넓혀 나가는 방식이 바람직
    • 남북관계에서 민간의 역할을 충분히 활용할 필요, 정세 악화에 따라 당국 간 관계가 경색되었을 때에도 민간은 돌파구 역할 수행 가능
    • 남북관계 돌파구를 마련하기 위해서는 정부가 나서서 민간의 자율성을 법적, 제도적으로 최대한 보장하여 민간 경협과 교역이 상당 수준의 지속성과 연속성을 가질 수 있도록 하는 것이 핵심
    • 그동안 남북경협 실패를 '정경분리'로 극복할 수 있다는 교훈이 비현실적이었다면, 여전히 쉽지 않은 일이지만 제재상황에서 교류협력을 지속하기 위해서는 정부가 나서 '민관분리'를 하는 것이 그나마 최선
    • 코로나19에 대한 신속하고 민주적인 대응으로 방역모범국의 면모를 발휘하고 있는 지금이 K-Peace를 위한 토대로서 남북경협제도 인프라를 혁신할 적기
  • 제재가 부과되더라도 정부는 국제사회와 함께 필요한 보조를 맞추고, 기업·지방자치단체·비영리기구(NGO) 등 자율성을 갖는 민간이 남북교류협력을 진행할 수 있도록 하는 체계를 구축
    • 지난 2016년 북한의 4차 핵실험과 장거리 미사일 실험 이후 유엔제재와 미국의 독자제재가 심화되어 지금에 와서는 국제법적 효과를 발휘하게 되면서 우리 정부의 자율성이 여기에 제한
    • 남북관계 경색에도 불구하고 기금확보 등 남북경협을 추진할만 상당한 역량을 갖춘 지방자치단체를 비롯해 NGO, 중소기업 기반의 민간기업 등 민간은 직면한 어려운 환경을 극복하는 중요한 변수이며, 과거 보수정부 때와는 다른 남북협력 기반
  • 유엔제재 상황에서도 할 수 있는 남북경협 사업이 있고 이미 정부가 제재면제를 받아 놓은 분야도 적지 않으며, 보건방역 부분에서는 미국이 제재완화에 대해 양해하는 부분이 많은 지금부터 이런 접근이 가능
    • 보건의료협력이 단지 인도적 지원 차원에서만 추진하는 것이 아니라 관광, 보건의료 분야 교역 및 경협으로 이어질 수 있도록 치밀한 계획 수립
    • 교역 재개와 관련해 지금은 유엔제재와 미국의 독자제재가 있지만 민간의 자율성을 최대한 보장해주는 방식으로 출발해서 점차 폭을 넓혀간다면 어느 순간엔가 사실상 출구가 없게 구성된 국제사회의 제재도 극복할 수 있음.
  • 북한의 호응을 이끌어낼 수 있는 교류협력아이템 발굴과 추진 방식에 대한 치열한 고민 필요
    • 공식적, 공개적 접근 방식의 적절성 재검토, 북한측의 입장을 고려해 초기 일정 기간에는 비공개 방식의 교류협력도 추진 필요