금년 1월 북한 최고인민회의 제14기 제10차 회의에서 김정은 위원장은 《지방발전 20×10정책》을 제시했다. 중앙의 집중적인 재원 투입으로 앞으로 10년 동안 매년 20개 군에 지방공업공장을 건설해 인민들의 물질생활수준을 개선시키겠다는 것이다. 이후 상당히 빠른 행보로 '비상설추진위원회'를 조직하고, 정책 실행조직으로서 '124연대'를 편성․투입해 지방공장 건설을 추진하고 있다.

이렇듯 금년 들어 김정은 정권이 강력하게 추진하고 있는 《지방발전 20×10 정책》은 새로운 것인가? 정답부터 말한다면, 그다지 새로운 것은 아니다. 본 글에서는 북한 지방발전정책의 과거를 살펴봄으로써 현재의 정책이 선대의 것을 '김정은식 정책'으로 계승하고 있음을 보여주고자 한다. 더불어 과거의 정책 실패를 반복하지 않고 성공적으로 추진할 수 있을지 예상할 수 있을 것이다.

북한에서 지방발전의 중요성은 김일성 시대부터 강조되었다. 김일성은 1950년대 후반부터 지역별로 농업과 공업을 배치해 지역 주민들의 생활을 안정적으로 개선시키는 군(郡) 중심의 종합적인 발전노선을 강조하며 북한 지방발전정책의 방향을 정립하였다. 당시 북한이 경제의 핵심적 단위로서 지방(군)을 강조하게 된 것은 국가안보 및 경제의 우선순위로 이해될 수 있다. 한국전쟁 이후 중공업 우선 발전전략을 채택한 북한은 주요 자원을 중공업 분야에 투여해야 했기 때문에 주민들의 민생과 관련된 경공업은 지방 스스로 해결하도록 했던 것이다. 특히 생산과 소비가 지방 단위에서 자기완결성을 갖도록 함으로써 심지어 전쟁이 다시 발발한다고 해도 그 피해를 최소화할 수 있다고 판단했던 것이다. 이러한 정책이 성공하기 위해서는 지방경제를 구성하는 두 축인 지방공업과 농촌경리가 선순환관계를 이루어야만 가능하다. 이를 위해 1958년 당 중앙위원회 6월 전원회의에서 처음으로 지방경제의 발전을 제시하며 지방경제, 특히 농업과 공업의 발전을 위한 기본 토대를 마련하기 시작했다. 이후 1962년 8월 지방당 및 경제일군 창성연석회의에서 김일성은 군을 농업과 공업을 연계하는 거점으로서 규정하면서 자립적 민족경제노선을 위한 중요한 축으로 제시하였다. 또한 1973년에는 지방경제발전을 뒷받침하기 위해 지방예산제를 도입했다. '지방정권기관들이 국가의 지도와 통제 밑에 지방의 살림살이를 자체의 수입으로 꾸려나가는 사회주의예산제도'인 지방예산제를 통해 지방에 대한 중앙정부의 재정 투입 부담을 줄어줄 뿐 아니라 오히려 중앙 차원의 경제건설에 필요한 자금을 지방으로부터 확보하려는 목적이 있었다. 김일성의 지방발전정책 도입 초기에는 나름의 성과를 내었던 것으로 보인다. 1980년 전국지방산업일군대회에서 김일성은 각 군마다 평균 18개 이상의 지방공장이 건설되어 전국적으로 4,000여 개의 공장들이 가동되고 있다고 언급했고, 지방예산제 도입 이후 각 지방에서 중앙에 납부한 수입금 역시 1970년대 후반까지 일시적으로 증가하기도 했다. 그러나 국방력-경제 병진노선이 강화됨에 따라 북한의 지방경제는 사실상 중앙으로부터의 지원이 이루어지지 않았을 뿐 아니라 지역간 과도한 이기주의 및 부문간 유기적 연계 부족으로 인해 자립적 지방경제체제는 제대로 작동할 수는 없었다.

냉전의 종식으로 인한 북한의 대외적 고립이 심화되었던 김정일 시대에도 지방발전정책을 추진하였으나, 국가경제의 근간이 동요되었던 상황에서 실제 지방발전정책은 제대로 전개되기 어려웠다. 그럼에도 불구하고 1994년 10월 당 중앙위원회 책임일군들과의 대담에서 김정일은 농업제일주의, 경공업제일주의, 무역제일주의에 맞게 지방에서도 농업과 지방공업, 외화벌이에 주력해야 한다는 혁명적 경제발전전략을 제시했다. 특히 중앙차원에서 지방으로 자재를 공급하는 사업을 책임지고 수행해야 한다고 강조했으나, 중앙의 공급체계가 붕괴하면서 중앙의 지원 없이 원자재, 소비재 및 식량 등을 지방이 자체적으로 해결해야 하면서 지방발전을 추진할 수 없었다. 

북핵 고도화로 인해 크게 주목받지 못했지만, 김정은 집권 이후 북한은 지방경제 발전을 지속적으로 강조해왔다. 김일성이 창성연석회의에서 지방공업의 발전을 도모했듯, 집권 첫해 창성연석회의 50주년 행사에서 김정은은 2012년을 지방공업의 발전과 인민생활의 향상에 있어 전환의 해로 설정하였다. 1973년부터 시행되었던 지방예산제를 동년 12월 「지방예산법」으로 법제화하며, 시군 인민위원회가 지방경제(농촌경리와 지방공업)를 발전시키는데 스스로 필요한 예산과 지출을 집행할 수 있는 법적 근거를 제공했다. 동시에 김정은은 대외개방을 통한 지역발전을 우선적으로 추진했다. 2013년 경제개발구 정책을 통해 지방의 부족한 자본과 기술을 외부로부터 도입하려는 방향을 제시했다. 그러나 대북제재로 인해 소기의 성과를 거둘 수 없었다. 이러한 상황은 정책의 시선을 내부로 돌리도록 하였고, 실제 2016년 제7차 노동당대회 사업총화보고에서 김정은은 각 지방들이 자력으로 발전할 수 있도록 역량을 강화해야 하며 각 지방은 자신들의 특색에 맞게 발전시켜야 한다는 원칙을 제시했다. 그러나 중앙의 재원이 적극적으로 투자된 삼지연시, 김화군 등 본보기 사업의 성과에도 불구하고 그 성과가 다른 지방까지 확산되지는 못했다. 오히려 북한 주민들의 생활수준 격차는 더 벌어졌다. 2017년 북한 중앙통계국과 유니세프의 "2017년 종합지표조사(Multiple Indicator Cluster Survey 2017: Survey Findings Report)" 보고서에 따르면, 도시 가구의 60%가 북한 전체의 상위 40%에 속하는 반면, 농촌 가구의 41.2%는 하위 20%에 속해 도농 격차가 상당히 크다는 것을 확인할 수 있었다.

출처: Central Bureau of Statistics of the DPR Korea and UNICEF, Multiple Indicator Cluster Survey 2017: Survey Findings Report (2018), p.19를 저자 재구성

이렇듯 심화되고 있는 지방 및 도농 간 격차가 김정은 정권의 유지에 상당한 부담으로 작용할 수 있다는 인식 속에서 2021년 제8차 노동당대회에서는 지방발전의 중요성을 더욱 부각시켰다. 당대회를 전후해 북한은 특히 모든 부문에서의 균형적, 동시적 발전을 주요 내용으로 하는 사회주의 전면적 발전론을 내세웠는데, 여기서 전면적 발전은 정치·경제·국방 등 모든 부문이 균형적이며 동시적으로 발전해야 함을 의미할 뿐 아니라 도시와 시․군 등이 지역적으로 발전해야 한다는 것이다.

이러한 목표 하에 김정은은 이번 시군강화노선을 제기한 것이다. 동년 12월 당 중앙위원회 제8기 14차 전원회의에서 '새 시대 농촌혁명강령'을 채택해 우선적으로 농촌 주민들의 생활을 개선시키고자 했다. 이후 여러 지방에서의 농촌살림집 건설을 김정은의 치적으로 과시할 수 있게 되면서, 금년 1월 최고인민회의 제14기 10차 회의에서 장기적인 지방공업 발전을 제시하는 《지방발전 20×10정책》을 선포했다. 이로써 지방경제 발전의 두 축인 농업과 공업분야에서의 장기적인 발전전략을 제시하였다. 이렇듯 김정은의 지방발전정책은 김일성 시대부터 추진하고자 했던 자립적 경제체제의 구축을 통해 지방의 농업과 공업, 나아가 중앙과 지방으로 연계되는 경제의 선순환구조를 형성하고자 하는 것이다.

그렇다면 왜 김정은은 지난해 말부터 시작된 대남정책의 근본적 전환 등 산적한 현안들이 많은 시점에서 지방발전을 강력하게 추진하고 있을까? 우선 금년은 경제발전5개년계획의 4년차로 김정은의 경제적 성과를 주민들에게 가시적으로 보여야 하는 과제를 갖고 있기 때문이다. 최근 주민들에 대한 사회통제가 강화된 상황에서 지방경제의 발전은 정권의 내부적 응집력을 높일 수 있다는 정책적 판단이 있다. 그동안 고강도 대북제재와 코로나 팬더믹 상황에서 북한 내부적 자원을 '쥐어짜내는 방식'로 경제를 지탱해왔으나 이러한 방식을 통한 성장은 한계가 분명하다. 따라서 지방경제의 발전에 기초한 국가경제의 정상화를 모색하는 것이다.

결론부터 말하면, 김정은의 지방발전전략은 성공하기 어렵다. 북한의 지방을 대상으로 10년간 중소규모 지방공장을 건설하겠다는 구상은 '규모의 경제'에서 보면 매우 비효율적이다. 원자재와 설비의 절대적 부족에도 각 지방의 자체 성과를 강조하는 상황이기 때문에, 지방간 과도한 경쟁이 발생해 자원의 효율적 배분이 이루어지기 어렵다. 한편, 지방공업분야는 농촌살림집 건설과 같은 가시적인 성과를 내기 어렵다. 공장을 계획대로 건설하더라도 공장을 정상적으로 가동하기 위해서는 생산설비 및 원자재의 안정적 공급이 가능해야 하는데, 정상적인 대외교역이 이루어지기 어렵기 때문에 지속적인 운영이 쉽지 않다. 따라서 지방발전정책의 성공적 추진을 위해 러시아, 중국 등 우방국들과의 대외교역을 확대하는 방향으로 전개할 것이다. 그러나 이 역시 대북제재라는 외적 장애물에 의해 소기의 성과를 얻기는 어려울 것이다. 

2024년 북한 경제의 화두 중 하나는 '지방발전 20×10 정책'이다. 이 정책은 10년 간 전국의 모든 시·군에 현대적인 지방공업공장을 건설하여 인민들의 물질생활수준을 개선시키겠다는 목표로 추진 중이다.

'지방발전 20×10 정책'의 추진 배경은 국제사회의 대북제재 장기화에 대비해 지역 차원의 자력갱생을 도모하기 위한 것으로 이해할 수 있다. 김정은은 2019년 12월 당 중앙위원회 제7기 제5차 전원회의에서 '정면돌파전'을 제시했다. 그는 대북제재의 장기화를 기정사실화하고 "각 방면에서 내부적 힘을 보다 강화할 것"을 주문했다. 이러한 인식 속에서 각 부문별, 지역별 균형발전을 골자로 한 '사회주의 전면적발전론'이 등장하였고, 2021년 1월 제8차 당대회에서는 '정비·보강 전략'인 국가경제발전 5개년계획이 채택되었다. 아울러 제8차 당대회에서 김정은은 '시·군의 자립적·다각적 발전'을 주문하며 모든 시·군을 ‘문명부강한 사회주의국가의 전략적 거점화, 자기 고유 특색을 가진 발전된 지역화’하는 것을 목표로 언급하였다.

'지방발전 20×10 정책'은 이전 김일성·김정일 시대에 비해 중앙의 역할이 강조되고 있다는 점이 특징이다. 김정은은 당이 책임지고 지방공업공장 건설에 필요한 자금·로력(노동력)·자재를 지속적·연차적·의무적으로 보장해줄 것을 주문하였다. 다만, 공장 건설까지는 중앙이 책임지나 그 이후의 운영과 유지는 각 지역의 당 및 행정기관의 책임으로 역할을 구분하고 있다.

북한은 ‘지방발전 20×10 정책’의 추진을 통해 인민들의 초보적인 물질생활수준을 한 단계 높일 뿐 아니라 농업과 공업 간 유기적 연계를 복구하여 재정 확충에 나서려는 것으로 판단된다. 북한은 2010년대 말 이후 국제사회의 대북제재 강화, 코로나19 팬데믹의 발생 등으로 농업, 주택 건설 등 일부 부문에만 생산역량을 집중할 수 있었다. 그런데 이러한 단기 부양책만으로는 장기화하는 대북제재에 대비하기 어려운 측면이 존재한다. 북한이 주장하는 ‘정면돌파전’이나 ‘자립적 민족경제노선’을 유지, 강화하기 위해서는 전후방 연관효과가 큰 제조업 부문의 생산이 동반되어야 한다. 이에 농업과 지방공업에 대한 국가적 투자를 늘려 지방경제의 자립 기반을 마련하고, 생산을 확대하여 주민들의 생활수준을 일정 정도 보장하는 한편, 여기에서 발생한 수익이 중앙 및 지방재정으로 흘러가는 구조를 구축하려는 것으로 판단된다. 아울러 인민소비품의 국산화를 통해 소비품이나 그 원자재 수입에 소요되었던 외화를 절약하려는 의도도 존재하는 것으로 보인다.

자료 : <로동신문>2024년 2월 3일자; Central Bureau of Statistics DPR Korea(2009), DPR Korea 2008 Population Census
National Report; 홍민(2015), <북한의 시장화와 사회적 모빌리티: 공간구조·도시정치·계층변화>, p. 23을 참고해 필자 작성

북한이 '지방발전 20×10 정책'을 추진하는데 몇 가지 문제점이 존재한다. 우선 건설 및 운영에 필요한 재원을 수급할 수 있느냐의 문제다. 해당 정책은 10년 간 이뤄질 장기 프로젝트인 만큼 상당한 개발 재원이 소요될 것으로 보인다. 특히, 지방공업공장뿐만 아니라 각종 기반시설, 상업시설, 주택 등의 건설도 동반될 것으로 예상된다. 더욱이 평양시와 농촌에서 전개되고 있는 대규모 살림집 건설 사업이나 ‘국가경제발전 5개년계획’ 수행과도 병행해야 하는 상황이기 때문에 재원 마련에 어려움을 겪을 가능성이 존재한다. 또한 공장이 건설되더라도 지속적인 생산을 위해서는 설비의 보수·갱신 및 현지 기술자·노동자에 대한 재교육이 꾸준히 요구되기 때문에 추가적인 비용이 발생할 수 있다.

또 다른 문제는 금 년 정책 추진 과정에서 원료기지 조성 문제에 비해 전력 공급 관련 대책이 뚜렷하게 나타나지 않고 있다는 점이다. 최근 통일부가 발간한 <북한 경제·사회 실태 인식보고서>에 따르면 김정은 집권 이후 광공업 부문 기업소의 전력 공급 시간이 감소한 것으로 파악되며, 기업소 생산의 최대 장애요인으로도 원자재 확보 문제와 전력 부족 문제가 꼽혔다. 통일부(2024)의 조사에서 중앙공업과 지방공업 간 차이는 확인되지 않으나, 산업 부문별 중요도나 우선순위상 지방공업 부문의 전력 부족 문제가 더욱 심각할 개연성이 존재한다. 또한 산업연구원의 ‘북한 산업·기업DB’에 따르면 1차년도 20개 개발 지역 중 2010년 이후 생산·투자활동이 확인되는 발전소는 11개 지역의 14개소에 불과한 상황이다. 향후 신규 지방공업공장에 전력 공급이 원활하게 이루어지지 않아 생산에 차질을 빚을 경우 정책 효과가 줄어들 수 있다.

‘지방발전 20Ⅹ10 정책’은 2021년에 제시된 ‘새로운 사회주의농촌건설강령’과 함께 지방발전 정책의 한 축으로 기능할 것으로 전망된다. 김정은은 집권 이후 기존의 경제관리운영제도에 변화를 주고 있다. 2010년대에는 주로 공장·기업소나 협동농장 등 생산단위에 대한 개혁에 주안점을 두었다면, 집권 10년차 즈음인 2021년 1월 제8차 당대회 이후에는 지역적·공간적 단위인 지방발전정책에 변화를 시도하고 있다. 즉, 2021년 12월 제시된 ‘새로운 사회주의농촌건설강령’은 1964년 ‘사회주의농촌테제’를, 금번 ‘지방발전 20Ⅹ10 정책’은 1958년 6월 ‘당중앙위 전원회의’와 1962년 8월의 ‘지방 당 및 경제일군연석회의’의 결과를 자신의 정책으로 승화시키려는 모습이다.

한편, 북한은 ‘지방발전 20×10 정책’을 UN 지속가능발전목표(Sustainable Development Goals: SDGs)와 연계하여 추진해나갈 가능성도 존재한다. 2021년 북한은 SDGs 이행 상황을 담은 자발적국별리뷰(VNR: Voluntary National Review)를 UN에 제출한 바 있다. 이 가운데 목표 10번(국가 주체로서 인민대중의 권리 및 역할 보장)과 관련하여 ‘도농 격차 해소’를 2030년까지 달성해야 하는 주요 과제로 지적하였다. 특히, 2024년 3월 평양 주재 UN상주조정관이 3년 만에 임명되면서 UN기구들의 북한 복귀 가능성이 높아졌다. UN은 평양 주재 상주조정관 임명을 계기로 對북한 SDGs 의제 이행 지원과 식량, 안보, 사회개발서비스, 회복력 및 지속가능성, 데이터 개발 관리 등의 분야에서 협력을 추진할 계획이다. 이는 SDGs를 매개로 북한의 지방에서 국제협력이 전개될 수 있음을 시사한다.

이제 막 첫발을 내딘 ‘지방발전 20×10 정책’의 성패나 지속가능성을 예단하는 것은 적절치 않아 보인다. 다만, 향후 북한이 지방발전에 정책 추진 역량을 집중해나갈 가능성이 높기 때문에 해당 정책의 추진 과정을 지속적으로 모니터링할 필요성이 존재한다.